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项目融资的 PPP 模式如何设计?
发布时间:2017-12-25 来源:东建集团 浏览量:777次
以超大型准经营性项目(总投资100亿元以上),城市轨道交通项目为例。轨道交通项目投资大、回收期长,无法通过票款收入收回全部投资并实现盈利,针对这一难题,本方案采用结构化融资技术,将项目有效分割并组合,提出一种复合的投融资模式。。方案设计:采用“复合PPP模式”,即公私合作制(PPP)+投融资建设(BT)组合的模式。


1、项目投资建设


轨道交通项目可分A、B两部分投资建设(假设总投资100亿元)。A部分主要为土建工程,约占总投资70%,为70亿元;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备,约占30%,为30亿元。


A部分投资建设,采用投融资建设方式,即投资方与政府授权主体签署《投资建设合同》,并独资成立项目公司,投资建设完成后由政府在3-5年内回购,政府提供回购担保。


B部分投资建设,政府与投资方按一定比例出资(如6:4股权比例)成立特许经营公司,负责B部分的投资建设。



2、A部分资产租赁:



投资方单独投资建设的A部分建设完成移交政府后,政府与特许经营公司签订《资产租赁协议》,将A部分资产租赁给特许经营公司使用。



3、特许经营(A+B两部分资产):



政府监管单位与特许经营公司签订《特许经营协议》,特许经营公司负责项目的运营管理、全部设施(包括A和B两部分项目资产)的维护和相关资产更新,以及站内的商业经营。特许经营公司,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收B部分的投资。



4、B部分资产移交:



特许经营期结束后,特许公司将B部分项目设施完好地、无偿移交给市政府指定部门。



5、复合PPP模式框架图





6、模式设计理由:



采用复合PPP模式,即公私合作制+投融资建设组合的模式,主要考虑到国家层面政策导向、投资方合理投资收益及政府建设资金缺乏等几个方面因素。


A.PPP模式是国务院层面大力推行模式,本模式设计中以PPP模式为核心,提领整个项目合作框架,使得项目合法性、融资落地及后期运营规范等方面都更具有保障性。


B.若整个项目(A、B两部分投资)都采用单一PPP模式,项目的投资回收期太长(以北京地铁4号线为例,B部分46亿元投资,项目资本金内部收益率10%,回收期16年)。A、B两部分都采用单一PPP模式,投资回收期保守估计超过30年,是任何企业都无法承受的。因此投资金额较大的A部分可采用投融资建设的模式,合理缩短企业投资回收期。


C.此外,若整个项目A、B两部分都采用单一PPP模式,为使项目达到一个合理的收益水平(如10%内部收益率,15年投资回收期),政府每年需要补贴费用大大增加,巨额补贴会造成不利的社会影响。


D.就项目A部分而言,也可采用政府自建,然后将资产租赁给投资方与政府成立的特许经营公司,但政府方面资金压力较大,目前来看不太现实。因此,较为可行的方式是A部分采用投融资建设方式,投资方能够缩短投资回收期的同时,政府也减轻了项目建设资金压力。


E.项目A部分投融资建设方式也可适当变形,如采取投融资建造+土地联动的方式(BTR),即投资方可摘牌地铁沿线配套的商住用地,冲抵部分投资款。



7、模式重点说明



1)合法性文件:投资方投融资建设A部分项目政府应通过人大决议,并列入财政年度预算;特许经营权授权文件。


2)特许经营公司股权:在特许经营公司中,我方股权比例应低于50%,原因在于我方只是参与项目的运营,而非主导,控股方应为政府方面授权主体(轨道公司)。


3)项目融资: 项目资本金部分可考虑引入信托、资管计划及保险资金等多种形式。项目贷款部分,需要提前与国开行及四大国有行等实力雄厚的银行对接,研究银团贷款落地的问题。


4)招标方式:由于目前法规层面对PPP模式没有完整的规范性文件,需要与当地政府部门充分沟通,在大的政策支持及现有招投标法框架下,先行先试,最终实现投资建设施工总承包一体化招标。


5)项目A、B两部分的分割:不同线路的客流收入情况、建设成本、票价政策等因素存在差异,投融资建造模式与单一PPP模式的比例可以在本方案基础比例上进行微调。即如果线路的经济特征较好,那么投融资建造部分的比例可以下调,反之则上调。


6) 票价与客流预测:票价与客流预测是项目实施的前提条件,需要与当地发改委相关部门充分沟通票价政策,并需要第三方专业公司提供客流预测数据。


7)特许经营收入调整机制:项目投资体量大,特许经营期限长,运营效益受到多方面因素的影响,科学、灵活的调整机制是成功实施项目的关键。



A.票价调整机制:



在政府核定票价与社会投资商业化运作所需要的商业化票价之间,建立科学、合理的票价调整机制。


政府核定票价:政府监管部门根据现有政策,结合客流数据确定的平均人次票价。


商业化票价:政府核定票价基础上,锚定与特许公司经营成本紧密相关的电价、工资、消费价格指数等指标,建立票价调整公式,依据该调整公式计算出来的票价为商业票价。


政府核定票价与商业票价之间的差额部分,由政府与投资方按一定比例分担,以反映项目运营成本的正常变化。票价调整机制的核心是解决特许经营公司运营成本正常增长的问题。



B.租金调整机制



A部分投资建设完成后,政府将资产租赁给特许公司并收取租金。在项目特许经营期,租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段:实际客流低于预测客流一定比例时,政府减免特许公司应支付的租金;当实际客流高于预测客流一定比例时,政府提高特许公司应支付的租金。


租金调整机制的核心是解决客流波动对特许经营造成较大风险的问题。


8)投资退出机制


在实际客流与预测客流严重背、政策调整、政府违约及不可抗力等情形下,投资方可合理退出,且政府需要给予投资人以公允价格补偿。


9)资源整合


一般投资人须与与轨道运营经验丰富的企业建立战略伙伴关系,并形成联合体参与特许项目的投资建设,可大大增强对政府的项目谈判地位,同时也有助于提高项目投资、建设及运营管理效率。



PPP模式在城建基础设施的运作分析



通过 PPP模式使用私营资本建设基础设施已经成为发达国家和发展中国家广泛采用的方法。在我国,PPP模式主要运用于水务、燃气、收费道路、垃圾处理等基础设施建设领域。PPP项目是一个复杂的系统,运作程序十分繁杂。妥善安排各参与方在项目中的权利和义务,完善项目结构,合理分担项目的风险是PPP项目成功的基础。



一、项目选择



每个PPP项目都具有自身的特性,因此每个项目都可以采取不同的建设模式及运作方法。PPP项目因为投资巨大、合同关系复杂、特许期长等特点注定了只能在某些特定的项目中运用,符合以下条件的可以考虑采用PPP模式进行融资建设。


(1)有稳定的收益作保证


私营企业之所以愿意将资金投入到公益性的城市基础设施建设中来,其根本原因在于该基础设施自身具有较强的获利能力,这也体现了私人资本的逐利性。在大冶污水处理厂BOT项目、汉阳黄金口污水处理厂BOT项目等项目中,项目公司每月均能获得政府支付的污水处理服务费,保证了项目具有稳定的收益。


(2)良好的投资环境


城市基础设施的投资环境包括软环境与硬环境,软环境有:当地人们的文化素质、法律环境、政府的办事效率、政府对私营企业的支持等;硬环境有:当地的财政经济实力、人民生活富裕程度及购买力、城市现有的基础设施水平等。作为江苏的省会城市,华东第二大城市,南京的长远规划是要建设具有较高现代化水平和开放度的国际性大城市。南京以其雄厚的工业基础、经济实力、独特的地理环境优势,吸引了国内外投资人积极参与南京的城市基础设施建设。我公司先后运作了南京市高淳县污水处理厂TOT+BOT项目、高淳新区管理服务中心BT项目、南京长江三桥股权融资项目等PPP项目,引入了实力雄厚的投资人,建成了一大批城市基础设施项目,改善了城市环境,促进了南京城市化水平的提高。



二、项目的各参与方及其职责确定



PPP项目模式运作中,利益主体包括政府、社会投资者、特许经营PPP项目公司,金融机构、咨询公司、承包商及供应商等。为了平衡政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等利益主体的不同利益和要求,首先应明确各利益主体的职能。


1、政府


政府部门(政府或者政府授权的部门)通常是PPP项目的发起人,它们在法律上既不拥有项目,也不经营项目,而是通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。政府需要对项目的可行性进行分析,并组织项目招标,对投标的私营企业进行综合权衡,确定最终的项目开发主体。汉阳黄金口污水处理厂BOT项目中,武汉市水务局确保项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂场地范围内的土地,并且协助项目公司获得法律许可的与履行项目协议相关的税收和电价优惠等,给予了项目公司强有力的支持,为项目的成功打下了良好的基础。


2、私营企业


私营企业和代表政府的股权投资机构合作成立PPP项目公司,投入的股本形成公司的权益资本。政府部门在选择私人投资机构的时候往往比较慎重,因为PPP项目的资金规模非常巨大,花费的时间长,需要私人投资机构具备雄厚的资金实力和良好的信誉。私营企业作为发起人,负责召集PPP项目公司成员。投标以前,各成员就联合成立项目公司达成一致,以合同形式确定各自的出资比例和出资形式,并推选成员中的几人组成项目领导小组负责PPP项目公司正式注册前的工作。参与PPP项目的一般均为实力雄厚的企业,香港地铁公司、中国中信集团公司、北京桑德环保集团有限公司等实力雄厚的国内外企业均积极投身到我国PPP项目的建设中,成功完成了北京地铁4号线PPP项目、国家体育馆鸟巢BOT项目、襄樊市污水处理厂30万吨/日BOT项目等重大项目。


3、项目公司


PPP项目公司是为PPP项目的建设以及运营而专门设立的公司,由政府和社会投资者联合组成。PPP项目公司是PPP项目的实施者,从政府或授权机构获得建设和经营项目的特许权,负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目**的移交等全过程的运作。PPP项目公司正式注册成立后,负责整个项目的运作。项目特许期结束,经营权或所有权转移时,PPP项目公司清算并解散。在项目运作过程中,PPP项目公司的职能主要包括投标与谈判、项目开发、运营和移交、确保项目的服务质量等。大冶市污水处理厂BOT项目中,项目公司对污水处理厂进行投融资、设计、建设,并在特许经营期内,按照特许权协议的条款对污水处理厂进行运营、维护和修理。在特许运营期结束后,项目公司将污水处理厂的资产移交给大冶市政府,并保证项目设施的性能符合协议中规定的性能标准。


4、银行等金融机构


在PPP模式下,向项目提供贷款的银行主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。在PPP项目的资金中,来自私营企业以及政府的直接投资占的比例通常比较小,大部分的资金来自银行和金融机构,且贷款期限较长。为了保证项目贷款的顺利回收,贷款人通常要求PPP项目公司或其参与者提供履约保函或担保函,从而避免或减少由于开发或运营不善带来的损失。同时,贷款人为了保证贷款的安全性,通常要求PPP项目公司质押他们在银行的帐户,如基本帐户、营业收入帐户、还款帐户等。


5、咨询公司


由于PPP项目运作参与合作者众多、资金结构复杂、项目开发期较长、风险较大,因此在项目的全寿命期内都需要咨询公司的介入,指导项目的运作。我司作为PPP项目的政府方顾问,在城市基础设施PPP项目方面积累了丰富的经验和案例。在PPP项目中的主要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目方案,设计项目交易结构和招商程序,设定边界条件、遴选标准等,建立财务模型并进行商业预测分析,编制招商文件,组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序,参与商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。具体职能如下:


(1)提供政策咨询


由于项目的运作涉及国家的产业政策、行业政策、税收、金融等各方面的政策,咨询公司可以帮助PPP项目公司了解这些政策,并按照政策的要求设计项目框架,规避项目的政策风险。


(2)协助确定融资方案


合理的融资方案是项目成功的重要因素。咨询公司可以充分发挥自身的专业优势,依据其掌握的市场信息和融资经验,帮助PPP项目公司设计适合项目特点的**的融资计划,确定合理的融资结构。


(3)协助制定风险管理方案


在PPP模式下,项目面临的风险众多,咨询公司能够对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断,制定合理的风险分配方案,使项目的风险管理合理有效。


(4)协助选择合作伙伴


项目的建设需要有众多的合作伙伴参与,包括设计单位、建设单位、监理单位等等,咨询公司可以协助PPP项目公司选择信誉卓越、技术精专的合作伙伴,协助进行工程的合理安排,有效控制工程的进度、成本和质量。


(5)协助项目开发运营


咨询公司可以为PPP项目公司提供长期的市场分析和预测,设计规避市场风险的有效方案。项目开发运营过程中的相关报告、文件以及会议等等也都在咨询公司的协助下完成。


除了上述的利害关系者以外,设计单位、保险公司、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在PPP模式运作过程中发挥者重要的作用,他们与PPP公司和各合作方的协调和密切配合是项目成功的重要因素。



三、设计项目结构



PPP模式是一个内在结构相对灵活的合作模式,根据不同类型的项目、不同的项目参与者、不同的融资形式,可以设计出符合项目自身的融资模式。PPP模式基本结构较为简单,主要的参与者为政府授权的公共部门、民营企业、金融机构等。根据项目的不同,可能会涉及到更多的参与者,如保险公司、投资咨询公司等。PPP模式的项目结构的设计如图所示:


图:PPP模式的项目结构



四、完善政府激励措施



对于大多数政府公共部门来说,PPP模式的运用属于创新事务,从政策的制定、项目执行以及后续的监管都应有完整的规划。目前我国在促进私营企业参与城市基础设施方面的相关法律还不完备。因此,政府应在考虑我国国情的基础上,参照国外先进国家的做法,研究制定相关推动措施,促进私营企业以PPP模式参与城市基础设施建设。


1、成立具体的管理和推动部门。在英国,政府商务办公室为国家PPP的政策单位,负责制定整体PPP项目实施政策和策略、研究制定PPP项目实施及合同管理作业程序、提供地方政府PPP模式的实施策略等。我国并没有设置推动PPP项目实施政策的部门,只是由建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加强市政公用事业监管的意见》等文件,建议在国家发改委或建设部设立专门负责PPP项目的部门,以推动我国PPP项目的实施。


2、制定相应的政策和建立各级政府机关联合互动的促进体系。各级主管部门应通过评估确立PPP模式适宜的范围和原则。政府可以考虑成立跨部门的协调推动小组,由发改委、财政部、交通部、建设部的涉及城市基础设施项目审批与执行部门联合参与。省各级部门成立相应的推动小组,负责辖区内的政策制定、项目及前期研究和监管。


3、研究制定通用的PPP项目实施规范。由于城市基础设施性质不同,与之相应的PPP项目的实施也有所不同。在国家体育馆鸟巢BOT项目中,由于实施规范的缺乏,也产生了很多问题,在签订合同后,市政府要求减少体育场中的商业设施,取消活动屋顶等,限制了项目公司对体育馆的商业化运行,损害了项目的公司的经济利益。因此主管部门和行业协会应加紧研究制定行业通用的PPP项目实施规范和专用标准。一方面利于政府部门参与协调和监督,另一方面也有利于吸引私营企业的积极参与。


4、提供激励措施。由于目前我国相关法律法规的不完善,未能有效的推动PPP在我国的应用,因此政府在实际操作PPP项目时,可根据项目的特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等具体的激励措施吸引私营企业参与基础设施PPP项目的投资。在汉阳黄金口污水处理厂BOT项目,盐城城南污水处理厂BOT项目等项目中,政府均保证项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂内的土地,并且协助项目公司获得与履行项目协议相关的税收优惠等。



五、风险的合理分担



PPP项目能否顺利实施,需要双方对项目中的风险进行合理的分担。采取合理的风险分担的方式,从项目整体风险管理的角度,遵循合理分担的原则,共同应对风险。因此,项目参与方应根据项目实施过程中诸多的风险问题,采取合理的风险分担方式,积极的应对措施,**限度地化解了项目的风险。按照风险分配的原则,对比分析政府及私营企业的风险分担偏好和实际风险分担。

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